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从经济标准向公平标准的全面跃升

杜胜军

中国政法大学法学博士研究生

贵州省人民代表大会民族宗教委员会副主任委员

党的十八届三中、四中全会明确提出，完善法律援助制度，扩大援助范围。为贯彻落实党中央要求，切实解决法律援助工作中的实际问题，年8月20日第十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国法律援助法》。这是我国第一部关于法律援助的综合性、基础性法律，也是加强公共法律服务体系建设、推动公共法律服务均等化的重要法律。

《法律援助法》坚持以人民为中心的发展思想，立足新时代新阶段经济社会发展水平，积极回应了新时代人民群众对公平正义的新期待，从制度上保证更多的人民群众能够获得法律援助服务、“共享”法治发展的红利。在具体制度设计上，《法律援助法》着力强化法律援助的国家责任和全社会共同责任，从淡化经济困难标准、强化国家保障和社会参与、优化服务质量等方面，全面系统构建新时代中国特色社会主义法律援助制度体系，实现了法律援助从经济标准向公平正义标准的全面跃升，充分彰显了社会主义法律援助制度的时代特色、实践特色、中国特色。

一、强化国家保障

法律援助是国家责任，是国家保障人民群众特别是处于相对弱势地位人民群众合法权益的重要制度安排。所谓的“相对弱势地位”既包括经济上的，也包括认知和知识上的；而且随着经济社会的发展和人民收入水平的提高，法律援助国家保障的重点将进一步向认知和知识上处于相对弱势的对象倾斜。法律援助的国家责任属性，是法律援助法对国家尊重和保障人权、法律面前人人平等的宪法原则的具体落实，是公共服务均等化的应有之义，也是法律援助制度体系现代化的重要支撑。

法律援助法坚持法律援助的国家责任属性，建立了全方位、多层次的法律援助国家保障体系。法律援助法明确规定法律援助是公共法律服务体系的组成部分，法律援助工作实行国家财政保障的原则。《法律援助法》第4条规定了县级以上人民政府的一般保障职责和经济保障职责，明确要求“县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展”；应当“健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展”。为确保法律援助服务的可持续性供给机制，立法要求县级以上行政区域应当设立法律援助机构，组织实施法律援助服务；同时规定，法律援助机构可以通过设立法律援助工作站或者联络点就近受理法律援助申请等方式，推动法律援助服务进一步向基层延伸。此外，立法还进一步明晰了公安司法机关和政府有关部门的支持保障职责，以及律师协会指导支持责任。

法律援助法强化国家保障，特别是将法律援助定位为公共法律服务的组成部分、纳入公共服务体系、保障法律援助事业与经济社会协调发展、促进法律援助均衡发展等规定，对于统筹整合各方资源，避免以往部门各自为阵、司法行政机关和法律援助机构单打独斗等缺陷，形成系统集成、协同高效的制度优势和治理效能，具有重要意义，为推动新时代法律援助制度和法律援助工作全面转型升级提供了坚强保障。

二、淡化经济标准

经济困难一直以来都是法律援助制度建构的基本出发点。法律援助法颁布之前，无论是国务院行政法规还是各地的地方性法规，均以经济困难作为能否申请和获得法律援助的决定因素甚至是唯一决定因素。究其原因，既是对于“援助”一词基本含义的沿袭与坚守，更多则是受制于经济社会发展水平和公共财政负担能力。当然，经济困难作为能否申请和获得法律援助的决定因素也有例外情况。比如，在刑事法律援助领域，对于没有委托辩护人的盲、聋、哑人和未成年人、可能被判处死刑被告人指定辩护时，法律援助机构无须对被告人进行经济状况审查。也即，对于法定强制辩护案件，法律援助的获得不以经济困难为前提，而以程序公正、人权司法保障为基本判断标准。

与此前规定相比，在非刑事领域，《法律援助法》也明显淡化了经济困难标准的作用。这是我国经济社会快速发展、公共财政实力不断增强、公共服务均等化在法律援助领域的具体体现。首先，法律援助法大幅度扩展法律援助的对象和范围，在援助对象上增加了“符合法定条件的其他当事人”而不再限于经济困难的公民。例如，在援助范围上，第32条增加了“不受经济困难条件的限制”的法律援助事项；在经济困难审查时，第42条规定，对于法定人群“免于核查经济困难状况”；在经济困难标准审查机制上，第41条确立了“说明-核查制”，鼓励实行申请人诚信承诺制度；在程序上，对于法定紧急事项的援助申请，可以先行提供法律援助后补办有关手续。《法律援助法》的这些规定，体现了一种基本趋势：尽管经济困难依然是法律援助服务的基本判断标准和主要考量因素，但是，坚持以人民为中心的价值导向，《法律援助法》在一定范围内淡化或简化了经济困难方面的要求，降低了人民群众获得法律援助的难度、切实提升法律援助的获得感。

三、优化服务质量

法律援助提供的是公共法律服务，不仅要有而且要优。过去实践中，法律援助走过场、流于形式的情况一定程度存在，背离了法律援助的初衷，浪费国家资金，也影响法律援助制度优势转化为治理效能。也正因为如此，长时间以来，部分受援人把法律援助当成鸡肋，特别是刑事案件中的受援人甚至认为法律援助人员与公、检、法是站一边的，不信任、不愿意接受法律援助的情况时有发生。而部分法律援助人员，则视法律援助为苦差事和额外的负担，对法律援助工作不上心、不用心，交差应付的情况时有发生，导致法律援助质量不高、效果不好、作用有限。

《法律援助法》在优化服务质量方面建立了系列制度和机制，着力推动法律援助工作真正发挥应有功效。法律援助法着眼于提升法律援助标准化、规范化水平，明确规定要制定法律援助服务质量标准体系，要求法律援助人员应当按服务标准提供法律援助服务，避免援而不助或者助而无效；坚持法律援助机构、人员自律与他律相结合，建立服务工作监督体系，包括法律援助工作投诉查处制度、第三方定期考核评估制度、信息公开制度、法律援助机构对法律援助人员服务质量的跟踪抽样回访制度、律师协会对律师事务所和律师履行法律援助义务情况的考核惩戒制度等等；坚持多措并举，有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员专业素质和服务能力，科学确定法律援助补贴标准并实行动态调整，及时足额支付法律援助补贴，并免征增值税和个人所得税，努力提升法律援助人员能力水平和工作积极性。

法律援助服务质量，是法律援助工作健康发展和发挥法律援助制度功效的关键，对受援人、法律援助人员和法律援助工作都是极其重要的。优化法律援助质量，能够让法律援助制度和法律援助工作真正回归其自身定位并发挥效用，不再被认为是装饰；能够让法律援助人员更积极主动充分地履行好职责，不再被认为是应付；能够让受援人真切感受到法律援助制度和法律援助制度的价值，不再认为是施舍，从内心深处真诚接受法律援助并积极主动支持配合法律援助人员开展相关工作。

四、深化社会参与

法律援助是国家责任，但就法律援助服务供给而言，却并不意味着国家应当和能够包揽所有法律援助事务。因此，从制度上构建多元化的法律援助服务供给机制，并在不同类别的法律援助服务供给主体之间形成某种竞争关系，无疑更有助于法律援助事业的健康、可持续发展。

实现实质意义上的公平正义是法律人的追求、是社会发展的最终目标。在此意义上，法律援助同时又是全社会的共同责任，是实现共同富裕的内在要求。作为全社会共同责任，意味着每一个社会成员都有义务和责任积极参与、大力支持、全力配合，共同推动法律援助工作高质量发展。

法律援助法坚持国家责任与社会参与相结合原则。在强化国家责任的前提下，国家支持并鼓励社会力量积极参与法律援助，形成支持保障法律援助工作健康发展的强大合力。《法律援助法》强化了专业机构和专业人员的法定义务，规定律师事务所、基层法律服务所和律师、基层法律服务工作者负有提供法律援助的义务，不依法履行将被追究相应法律责任；大幅度扩展法律援助服务提供主体范围，群团组织、事业单位、社会组织、法律援助志愿者均可依法提供法律援助服务，着力解决法律援助资源不足等问题；鼓励和支持捐赠法律援助事业，积极筹措法律援助经费，保障法律援助工作正常开展；建立健全法律援助资源依法跨区域流动机制，补强法律服务资源相对短缺地区提供法律援助服务的能力和水平，推动法律援助均衡发展。

深化法律援助社会参与，是对国家保障的有力补充，也是公共服务社会化、市场化、专业化发展的必然趋势，对于解决法律援助资源不足以及法律援助服务质量不高、效果不好、认可度差等问题，具有重要的推动作用。可以预见，通过深化社会力量参与法律援助的机制，法律援助力量和法律援助服务将形成以专业机构和专业人员为主体、其他机构和人员为补充的一体多元、相互竞争的全新格局，受援人不仅有更多的选择余地和机会，也能够得到更好的服务保障。

法律援助是公共法律服务的重要内容，法律援助制度是重要的法律制度。我国法律援助制度从建立到逐步完善发展的过程，是人民群众特别是处于相对弱势的人民群众合法权益保障不断强化的过程，是公共法律服务不断优化提升的过程，也是公平正义实现路径和方式不断具体化、现实化的过程。法律援助制度产生发展演进进程中，经济困难一直是重要衡量标准，公平正义始终是价值追求，区别在于在不同的发展阶段对二者的侧重略有不同。在新时代条件下，《法律援助法》在实现法律援助从经济困难标准向公平正义标准跃升方面取得了重要突破。我们坚信，法律援助法实施之后，法律援助质量和水平将会得到明显提升，处于相对弱势地位人民群众的合法权益能够得到更加充分的保障，社会公平正义能够得到更好的维护。当然，从长远看，随着贫困问题的根本解决和共同富裕的逐步实现，法律援助是否仍坚持无偿提供、法律援助对象是否仍仅限于个人、援助事项上是否还可以扩展以及如何平衡好协调好法律援助与其他有偿法律服务之间的关系等等，都有待于继续深入研究讨论并逐步加以改进完善。